要解决依法执政无可依之法的问题

——政法改良意见之五

 

我国现行法律体系是基于经济的需要形成的，这点相关的全国人大常委会工作报告在宣告社会主义法律体系形成时说得很明白。全面有效实施宪法所需要的法律体系同搞经济建设所需要的法律是不一样的，后者的范围大大小于前者。所以，我国目前的法律体系中，中国共产党依宪执政所需之法律还严重缺乏。

 

“依法执政”或者说“依法治国”，它对政党的要求大大高于“遵守宪法和法律”、“在宪法和法律的范围内活动”。因为，后者只要不违反宪法、法律就可以了，而前者要求执政行为有宪法、法律的具体规定做根据。

 

按照我国当下的实际情况，依法执政在现阶段面对的最大现实，是中共的执政行为无必要宪法条款和无必要法律可依。现行宪法肯定了中共的领导地位，但既未具体列举中共党权的种类，没有形成党权清单，党权实际上没有边界,也缺乏规范党权行使行为的程序性条款。在我国现行法律体系中，宪法之外的其它法律也都没有包含规范政党执政行为的条款。

 

所以，我国最高国家权力机关应当在修宪的基础上, 为中共依法执政制定可依之法，这包括对宪法做必要增补和制定政党法之类新法律。宪法的增补条款和新法律主要应当在这样一些问题上做出规定：政党的法律地位，法人资格的取得方式，登记注册还是不登记注册；政党的组织和活动原则；政党的收入和支出、国家审计；政党的权利与义务，等等。

 

用宪法、法律确立政党地位、规定政党组织和活动原则，是上世纪40年代末以来世界宪法发展的基本方向或潮流，尽管各国表现形式不尽相同。中共提出依法执政已经十多年了，依法执政首先是依宪法执政，其次才是依法律执政。

 

有了中共依法执政可依之法，我们社会才能克服公共生活明规则与潜规则并存，按潜规则处理关键问题和潜规则实际效力高于明规则等问题。所谓明规则，主要是指宪法、法律等法规范性文件；所谓潜规则，主要是指并非见诸于党章等权威性文件，甚至从来不公开但却对社会公共事务有直接的甚至决定性影响的党内行为规则。在公共生活的规范方面，现在的真实情况是，要么缺乏明规则，有关方面事务的处理完全按照潜规则；要么虽有明规则，但实际上按潜规则办。在我国公共生活中，很多情况下，仍然是潜规则高于或替代明规则。这种情况严重背离依法执政、依法治国的要求。如果能通过立法解决这个问题，那将是中国法治建设的重大进步。